果然，几次“酌古准今，折衷定议”的章程，送了上去，都为慈禧太后随意找个小毛病发了下来，面谕重新拟议。

这样一再挑剔，逼得军机处和内阁的重臣，非照宋朝垂帘的故事来办不可。宋哲宗的祖母，宣仁高太后有“女中尧舜”之称，不足为虑。宋仁宗的嫡母章献刘皇后，虽亦被颂扬为“今世任姒”，其实是个极厉害的脚色，慈禧太后的性格，与她颇为相象，因此，恭王不得不有所顾虑。

那一阵子，科甲出身的官员，把酒闲叙，常谈宋史，宋史中又常谈章献和宣仁的事迹，于是传说中“狸猫换太子”的故事，也常被人提到了。

有人谈到这个故事，说“狸猫换太子”是对章献刘皇后的厚诬，但宋仁宗在章献生前，始终不知道他的生母是李宸妃，以及章献亏待了李宸妃，都是事实。当李宸妃守陵病殁，宰相吕夷简向章献进言，主张加以厚葬，章献大怒，责问吕夷简，何出此言？吕夷简的答复是：“臣待罪相位，事无内外，皆当预闻。”

由此可以推想而得一结论，宋仁宗以冲人即位，章献垂帘听政，如果不是李迪、王曾、张知白、杜衍，以及吕夷简、范仲淹这些大臣，正色立朝，遇事裁抑，那么，以车驾卤簿，同于皇帝，乘玉辂，谒太庙的章献刘皇后，可能会成为武则天第二。

这些议论。对恭王是一大刺激，也是一大启发。他要求诛杀肃顺，不过是他复起当国所必先排除的一个障碍，促成垂帘，才是他重掌政柄所必须履行的一个交换条件，但说到头来，这是违反祖制的，所以他早就内疚神明。而自肃顺伏法流放，几乎一夕之间，舆论大变，以前说肃顺跋扈专擅的，这时都在往他好的地方去想了，认为他的反对垂帘，并不算错，相形之下，显得错的倒是赞成垂帘的那些人。这一来，恭王内疚之余，而且也得要外惭清议，力图补救。

补救的办法，就是鉴于章献刘皇后的往事，设法在慈禧太后尚未独揽大权之前，先谋裁抑之道。今古异制，依清朝的传统，那怕贵为议政王，也不能握有如唐宋那样与君权对等的相权，这样就只有多方面安插为自己所信得过的人，一方面是为了合力对付慈禧太后，另一方面也是培植自己的势力所必须采取的手段。

经过大臣们一议再议、一改再改，经过半个月的反复磋商，一份史无前例的的垂帘章程终于出笼，对两宫太后垂帘一事作出规定：